Os entraves da agricultura familiar amapaense na aplicação das políticas públicas

BREVE HISTÓRICO DA AGRICULTURA FAMILIAR

Até meados da década de 90, a expressão agricultura familiar era desconhecida no Brasil, e mesmo as pesquisas acerca da produção rural familiar tendiam a confirmar peso cada vez menor a estes grupos econômicos, atribuindo somente relevância social, relegando-os à condição de agricultura de “baixa renda” ou “subsistência”.

Entretanto, países como Estados Unidos, Canadá, Europa Ocidental e Japão, entre outros, mantinham a base social do desenvolvimento agrícola na unidade familiar, contradizendo a visão idealizada de modelo agrícola baseado em grandes propriedades e utilização de mão de obra assalariada.

Portanto, houve nas duas últimas décadas uma quebra de paradigma, estabelecendo-se a promoção da consciência coletiva acerca da grande contribuição da agricultura familiar e pequenos agricultores no que tange à segurança alimentar e nutricional, proteção e gestão de recursos naturais, bem como desenvolvimento sustentável.

A agricultura familiar tem por definição o conjunto de atividades agrícolas operadas e gerenciadas por uma unidade familiar, utilizando em sua maioria mão de obra constituída pelos membros desta unidade, e responde pela forma mais predominante de produção agrícola ao redor do mudo, alcançando 500 milhões de um total de 570 milhões de estabelecimentos agrícolas, conforme dados da FAO datados de 2014.

No Brasil, não diferentemente das experiências estrangeiras, a agricultura familiar representa 73,5% dos estabelecimentos agrícolas do país, alcançando um total de 3,69 milhões de unidades, conforme censo agropecuário de 2017, fornecido pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).

A experiência familiar agrícola brasileira antecede a colonização portuguesa, considerando que a produção agrícola indígena mantinha características da produção familiar, mediante compreensão dos calendários agrícolas, seleção e manejo de solos e diversificação de culturas, mantendo respeito e perfeita interação com o meio ambiente.

Especificamente na região amazônica, verifica-se a incompatibilidade local para o monocultivo de grandes áreas, nas quais adversidades como pragas e invasoras, características do solo, clima, topografia e vegetação contribuíram para o fracasso de programas de desenvolvimento que ignoraram as peculiaridades regionais, favorecendo, portanto, o conhecimento agrícola familiar, conforme elucida Raimundo Nonato Brabo Alves, Engenheiro Agrônomo, Mestre e Pesquisador da Embrapa Amazônia Oriental:

 “O insucesso da maioria dos empreendimentos de monocultivos na Amazônia evidencia que a vocação desta região não é para investimentos do tipo "plantation", isto é, grandes maciços florestais ou imensas áreas de cultivos de grãos ou pastagens após a retirada da floresta.”

E,

“Muitos fracassos nos programas de desenvolvimento da região ocorreram, pelo fato de não serem levadas em conta tais peculiaridades regionais, bem como as experiências das populações tradicionais da Amazônia, principalmente de populações indígenas. Antes da colonização, o manejo que os índios faziam de seus ecossistemas sustentava muito mais gente do que se costumava pensar.” Alves, Raimundo Nonato Brabo. (Características da agricultura indígena e sua influência na produção familiar da Amazônia! Raimundo Nonato Brabo Alves. - Belém: Embrapa Amazônia Oriental, 2001.”

O modelo mais valorizado, até um período mais recente, baseado em latifúndio agroexportador, foi moldado no período colonial, caracterizado pelas grandes propriedades, mão de obra escrava e voltado para o abastecimento da metrópole portuguesa, dada a incipiência ou mesmo inexistência de mercado interno à época.

Historicamente, à margem de um sistema de produção agroexportador, os pequenos agricultores foram fundamentais para o processo de colonização brasileiro, pois produziam alimentos aos pequenos mercados que se constituíam a partir da criação de novos povoados, como afirma José Graziano Silva:

“(...) apesar de marginalizados, esses pequenos agricultores tiveram um papel fundamental na colonização do país, pois, dependendo da necessidade, as autoridades os mandavam para os novos povoados que iam sendo criados. Não para simplesmente aumentar a população local, mas, para produzir mais alimentos”.

E,

“A atividade mineradora atraiu imigrantes de todas as partes fazendo com que a população mineira crescesse rapidamente. Criaram-se assim novos núcleos de povoamento e também a necessidade de reproduzir as pequenas explorações para a produção de alimentos” (SILVA, José F. Graziano da (coord.). Estrutura agrária e produção de subsistência na agricultura brasileira. São Paulo: Hucitec, 1978).

Até pouco mais de vinte anos atrás, as condições dos pequenos agricultores e agricultores familiares não percebeu diferença de tratamento por parte do poder público, desenvolvendo-se sempre à margem dos grandes proprietários.

Após este período, e a partir da atuação de movimentos sociais, a reivindicação por melhor acesso a terras e crédito, bem como melhoria de condições de vida no campo, a agricultura familiar passou a ter lugar de destaque entre as políticas públicas.

A AGRICULTURA FAMILIAR NO ESTADO DO AMAPÁ

No Amapá, a agricultura familiar concentra-se na produção de grãos e mandioca, assim como a pecuária.

Destacam-se as culturas do arroz, feijão-fradinho, mandioca, milho em grão, café arábica em grão e café canéfora em grão dentre os produtos da agricultura familiar amapaense.

Destas culturas a mandioca, maior produção da agricultura familiar, é responsável por 90,52% da farinha produzida em estabelecimentos agropecuários do Amapá, destinado predominantemente ao abastecimento do mercado interno.

Destacam-se as produções de bovinos de corte, gado leiteiro, aves e suínos de corte dentre os produtos pecuários da agricultura familiar amapaense.

Neste sentido a agricultura familiar responde por 34,85% da produção bovina do Estado do Amapá; 42,53% da produção de leite; 72,33% da produção de aves; 73,50% da produção de ovos; e 67,26% da produção de suínos (IBGE, 2017).

Importante destacar, ainda, que o número de pessoal ocupado nos estabelecimentos familiares representa, no Estado do Amapá, 77,35% do pessoal ocupado nos estabelecimentos agropecuários (IBGE, 2017), o que claramente indica a contribuição da agricultura familiar para o cenário de fixação do homem no campo.

No âmbito das políticas públicas, o Governo do Estado do Amapá executou em 2019 a aplicação de R$1,5 mi na agricultura familiar, a partir do Programa de Aquisição de Alimentos, instituído pelo Governo Federal, totalizando ao longo de uma década o total de R$13 mi investidos no Estado do Amapá, perfazendo 3,6 toneladas de alimentos que beneficiaram 1.404 entidades sócio assistenciais, conforme registra o portal do Governo do Estado do Amapá (https://www.portal.ap.gov.br/noticia/0508/paa-vai-injetar-mais-r-1-5-mi-na-agricultura-familiar-do-amapa), consultado em 29/10/2020.

AGRICULTURA FAMILIAR NAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Em 1994, no contexto de reivindicações por políticas públicas para o campo, sobretudo para agricultura familiar, do aumento do êxodo rural e da constante desvalorização das atividades agrícolas, ocorreu a primeira tentativa de incentivo ao pequeno agricultor, a partir da criação do Programa de Valorização da Pequena Produção Rural (Provap), resumida em linha de crédito às pequenas propriedades.

Em 1995, surge o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), com o objetivo de fortalecer as atividades produtivas geradoras de renda das unidades familiares de produção, com linhas de financiamento rural adequadas à sua realidade. Considerado um marco histórico da intervenção do Estado no meio rural brasileiro, esse programa foi a primeira política pública feita em favor dos agricultores familiares no país.

Dispõe de diversas linhas de crédito, que ao longo dos anos têm sido modificadas e adequadas. Hoje o programa conta com: Pronaf Custeio, Pronaf Mais Alimentos-Investimento, Pronaf Agroindústria, Pronaf Agroecologia, Pronaf Eco, Pronaf Floresta, Pronaf Semiárido, Pronaf Mulher, Pronaf Jovem, Pronaf Custeio e Comercialização de Agroindústrias Familiares, Pronaf Cota-Parte, além do Microcrédito Rural.

Seguiram-se a estes os programas garantidores da produção, tais como o Programa de Garantia da Atividade Agropecuária (Proagro), com a criação de programas destinados exclusivamente aos agricultores familiares, como o Proagro-Mais e o Programa de Garantia de Preços para a Agricultura Familiar (PGPAF), além do Benefício Garantia-Safra.

Em 2003, a partir das ações estruturais do Programa Fome Zero, surge o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), que visa promover a comercialização da produção agrícola familiar. Adquiridos diretamente de agricultores familiares e de suas associações por meio de mecanismos de compra direta ou antecipada, os alimentos são destinados à formação de estoques públicos estratégicos e à doação para a população em situação de insegurança alimentar, em geral residente na região em que foram produzidos. Atende por intermédio de programas sociais locais, ligados a instituições educativas ou entidades assistenciais, a exemplo do Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae).

Destaca-se a importância do PAA, eis que interliga o momento da produção (política agrícola de estímulo à estruturação da agricultura familiar) e o momento da distribuição (política social destinada a garantir acesso a alimentos de melhor qualidade à população sob risco alimentar). Assim, beneficia a agricultura familiar exatamente em um dos aspectos mais vulneráveis do segmento, a comercialização.

PROGRAMA DE AQUISIÇÃO DE ALIMENTOS

Criado pelo art. 19 da Lei nº 10.696, de 02 de julho de 2003, o programa possui duas finalidades básicas: promover o acesso à alimentação e incentivar a agricultura familiar.

Para tanto, mediante dispensa de licitação, compra alimentos produzidos pela agricultura familiar para atender pessoas em situação de insegurança alimentar e nutricional, atendidas pela rede sócio assistencial, pelos equipamentos públicos de segurança alimentar e nutricional, e ainda, pela rede pública e filantrópica de ensino.

Utilizando recursos orçamentários do Ministério da Cidadania, a execução do programa pode ser realizada em seis modalidades e com os seguintes objetivos:

1.   Compra com doação simultânea: promove a articulação entre a produção da agricultura familiar e as demandas locais de suplementação alimentar, além do desenvolvimento da economia local;

2.   Compra direta: permite a compra de produtos com a finalidade de sustentar preços;

3.   Apoio à formação de estoques: propicia aos agricultores familiares instrumentos de apoio financeiro para a constituição de estoques de alimentos, viabilizando posterior comercialização e devolução de recursos ao poder público;

4.   Incentivo à produção e ao consumo de leite: contribui para o abastecimento alimentar de famílias em situação de vulnerabilidade social por meio da distribuição gratuita de leite, além de incentivar a produção de leite pelos agricultores familiares para fortalecer o setor produtivo local e a agricultura familiar, e integrar o produto aos demais ciclos de abastecimento do PAA;

5.   PAA compra institucional: permite aos estados, municípios e órgãos federais da administração pública direta e indireta a compra de alimentos da agricultura familiar por meio de chamadas públicas, com seus próprios recursos financeiros, com dispensa de procedimento licitatório. Ao menos 30% dos alimentos adquiridos por estes órgãos devem vir de pequenos produtores por meio de chamadas públicas. O Exército Brasileiro é um dos órgãos federais com maior volume de compras por meio do PAA, junto a universidades federais e hospitais públicos. No ano de 2019, foram abertas 190 chamadas públicas de compra institucional em todo o país, segundo informações do Ministério da Cidadania;

6.   Aquisição de sementes: pode comprar sementes de organizações da agricultura familiar detentoras da Declaração de Aptidão ao Pronaf (DAP Jurídica), e as destinar a agricultores familiares, conforme demanda de órgãos parceiros.

PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR

A Lei nº 11.947, de 16 de junho de 2009, determina que no mínimo 30% do valor repassado a estados, municípios e Distrito Federal pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) para o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) deve ser utilizado na compra de gêneros alimentícios diretamente da agricultura familiar e do empreendedor familiar rural ou de suas organizações, priorizando-se os assentamentos da reforma agrária, as comunidades tradicionais indígenas e as comunidades quilombolas. A aquisição dos produtos da Agricultura Familiar poderá ser realizada por meio da Chamada Pública, dispensando-se, nesse caso, o procedimento licitatório.

DIFICULDADES ENFRENTADAS PELOS AGRICULTORES FAMILIARES NO ÂMBITO DAS POLÍTICAS DE INCENTIVOS

A mudança de paradigma e reconhecimento da importância da agricultura familiar é reparo histórico e enorme avanço para o melhor proveito econômico da atividade, entretanto, a mera existência dos programas de incentivos e dispositivos legais não são suficientes, eis que uma vez ignorados resultam no sufocamento da atividade familiar agrícola em todo o país, e de forma mais gravosa na região amazônica, onde as peculiaridades locais exortam-na como atividade agrícola mais viável.

Tal assertiva é facilmente confirmada ao compararmos os dados do censo agropecuário de 2017, fornecido pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) em relação ao censo divulgado em 2006 pelo mesmo instituto.

Agricultura Familiar no Amapá – Comparativo de dados IBGE 2006 e 2017

Embora os dados totais acusem grande desenvolvimento da atividade familiar na agricultura amapaense, é importante evidenciar a redução percentual da produção leiteira e nos números totais de pessoal ocupado.

A redução dos indicativos da produção de leite em comparação ao aumento percentual da criação bovina, tanto revelam maior migração de investimento para a criação de gado de corte quanto podem evidenciar menor investimento a possibilitar o enfrentamento da concorrência com produtos industrializados.

No entanto, a redução no número de pessoal ocupado prenuncia sensível alteração do cenário de fixação do homem do campo, podendo estar diretamente relacionada a menor investimento nas atividades desenvolvidas pela agricultura familiar.

Neste sentido, pretende a presente nota técnica evidenciar o status atual das compras de alimentos realizadas mediante chamadas públicas no Estado do Amapá.

Em conformidade com os dispositivos acima ventilados, a aquisição de alimentos por órgãos da administração pública direta e indireta, sejam estes municipais, estaduais ou federais, mediante dispensa ou não de procedimento licitatório, deve conferir ao menos 30% dos aportes contratuais para aquisição direta de gêneros alimentícios oriundos da agricultura familiar, como forma de incentivo e promoção econômica e social da categoria.

Faz-se necessário, portanto, registrar a inobservância do poder público nas compras e aquisições recentes de gêneros alimentícios, deixando de gerar os incentivos legalmente pretendidos aos agricultores familiares, e em alguns casos resultando no sufocamento das atividades agrícolas locais.

Sobretudo em contratos de fornecimento de refeições coletivas, nos quais a participação da agricultura familiar deveria ocorrer de forma indireta, na qualidade de fornecedores de insumos para o preparo e manipulação das refeições, percebe-se nítida preferência por produtos oriundos de outros Estados, restringindo, portanto a efetividade das políticas públicas para a promoção da agricultura familiar local.

Nas diferentes esferas de poder é possível elencar órgãos contratantes de fornecedores de refeições coletivas, em razão de atividades diárias de internação:

União Federal: Exército, UNIFAP, IFAP.

Estado do Amapá:

a)   Secretaria de Estado da Saúde - SESA: Hospital de Emergência (HE), Hospital de Clínicas Alberto Lima (HCAL), Hospital da Mulher Mãe Luzia (HMML), Hospital da Criança e do Adolescente (HCAL);

b)   Secretaria de Estado da Justiça e Segurança Pública – SEJUSP: Instituto de Administração Penitenciária do Amapá (IAPEN), Fundação da Criança e do Adolescente do Estado do Amapá (FCRIA).

Apenas para efeitos de ilustração, elencamos alguns contratos celebrados nos últimos cinco anos:

Em março de 2015, a Fundação Universidade Federal do Amapá – UNIFAP celebrou contrato n° 02/2015, mediante dispensa de licitação n° 012/2015, processo 23125.000308/2015-39, para fornecimento de refeições coletivas para os campi de Macapá e Santana, no importe total de R$ 1.584.720,00 (um milhão, quinhentos e oitenta mil setecentos e vinte reais), cópia anexa.

Em junho de 2020, a Secretaria de Estado de Saúde do Amapá – SESA celebrou contrato nº 02/2020, mediante dispensa de licitação n° 52/2020-CPL/SESA, para fornecimento de refeição coletiva ao hospital universitário, no total de R$ 996.221,58 (novecentos e noventa e seis mil, duzentos e vinte e um reais e cinquenta e oito centavos), cópia igualmente inclusa.

Dados disponíveis no Portal da Transparência do Governo do Estado do Amapá, indicam a aquisição de refeições coletivas entre os anos de 2017 a 2020, no importe total de R$ 14,1 milhões, considerados apenas os contratos celebrados pelo IAPEN e FCRIA.

Urge esclarecer, entretanto, não haver participação dos agricultores familiares amapaenses sobre os aportes pagos neste período aos fornecedores contratados.

Os insumos adquiridos por estes contratados são oriundos, em sua maioria, de produtores de outros Estados e regiões do país, deixando, portanto, de agregar desenvolvimento à economia local.

Ou seja, o Estado do Amapá tem perdido uma grande oportunidade de desenvolver a agricultura familiar local a partir dos serviços contratados para a região, e em todas as esferas de governo.

No caso dos contratos acima citados, considerado o percentual legal de incentivo à agricultura familiar, o Estado do Amapá deixou de aplicar importe da ordem de R$ 5 milhões para o desenvolvimento da agricultura familiar.

Contudo, é importante evidenciar algumas medidas acertadamente praticadas com o intuito de promover o desenvolvimento da agricultura familiar local, tais como a inserção de texto no edital de licitação evidenciando a obrigação da eventual contratada em estabelecer relação de compra mínima de 30% de alimentos provenientes da agricultura familiar, como é o caso do edital do PREGÃO ELETRÔNICO Nº 07/2020, (Processo Administrativo n°23125.01877/2019-25), publicado pela Fundação Universidade do Amapá – UNIFAP em 20/07/2020.

“Anexo I – Termo de Referência – 9.1.8. A Contratada deverá estabelecer relação de compra de, no mínimo, 30% (trinta por cento) de gêneros alimentícios oriundos da agricultura familiar e suas organizações, empreendedores familiares rurais e demais beneficiários que se enquadrem na Lei nº 11.326, de 2006, e que tenham cadastramento dentro do Estado do Amapá, Declaração de Aptidão emitida pelo Governo do Estado do Amapá, conforme Decreto Nº 8.473, de 22 de junho de 2015 e Lei Nº 11.326, de 24 de julho de 2006.”

Necessário, entretanto, engendrar esforços a fim de mitigar os efeitos do atual cenário de participação da agricultura familiar nas compras promovidas pelos entes públicos federais, estaduais ou municipais, conferindo mais eficácia às políticas públicas estabelecidas.

CONCLUSÃO

A importância da agricultura familiar para o desenvolvimento da economia local é irrefutável, e por este motivo indispensável a existência de políticas públicas a promover o fortalecimento deste grupo econômico.

No que concerne a maior participação desta categoria em contratos promovidos por entes públicos, em certames realizados mediante dispensa ou não de licitação, é importante promover o debate entre os envolvidos a fim de aferir as dificuldades enfrentadas, estabelecer diretrizes, metas e prazos para adequação dos processos licitatórios aos dispositivos legais vigentes.

No âmbito da eficácia processual dos contratos administrativos, além da inserção do dever de estabelecer relação de compra mínima de 30% de alimentos provenientes da agricultura familiar ao edital de licitação, sugere-se a exigência aos fornecedores de comprovação da compra mínima relativa ao mês anterior, quando da apresentação das medições.